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发布日期:2013-08-13 14:50:25  来源:
推进农村集体建设用地使用权流转

土地是民生之本,发展之基,随着改革发展的不断推进,土地的可持续利用,已经成为新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化战略实施所面临的核心问题。根据党的十八大精神,结合广南实际,在分析现状的基础上,本人就创新土地管理制度,推进农村集体建设用地使用权流转方面有一些不成熟的思考,提出几点对策建议,仅供参考。

一、农村集体建设用地使用权流转现状

按照土地管理法的规定,农村集体建设用地主要有三类:一是兴办乡(镇)村企业用地;二是农村建设住宅用地;三是乡(镇)村公益设施和公益事业建设用地。农村集体建设用地使用权流转,是指有偿取得集体建设用地使用权的土地使用者,以转让、出租、抵押等形式处分集体建设用地使用权的行为。

广南县地处滇黔桂三省区交界处,辖18个乡镇(7镇11乡)、167个村委会、7个社区居委会、3247个村小组,2011年末总人口 79.19万人,居云南省129个县的第六位,其中:农业人口749496人,占总人口的94.6%。全县国土面积7810平方公里,居全省第三位,农村集体土地7298平方公里,占国土总面积的92%。可见,广南县是一个人口大县、农业大县、土地资源大县,集体建设用地有着很大的利用和开发空间。从该县的现实情况看,存在着集体建设用地使用权自发出让、转让、转租等流转的情形。且流转的市场不尽完善、不规范,影响了土地资源的科学合理和集约利用。

二、农村集体建设用地使用权流转存在的问题

农村集体建设用地的自发流转,客观上对农村经济发展、集体财富积累和稳定农民收入等方面带来一定的好处。但是,这种流转毕竟在政策法规上未得到明确的认可,缺乏科学合理的规制,并在杂乱无序或隐蔽状态下进行,难免存在一些问题。主要有以下几方面:

(一)农村集体建设用地权属主体不清。农村集体经济组织的市场主体地位不明确、不完整,难以行使法律赋予的职权。

(二)农村集体建设用地隐形市场不同程度地存在,违法用地屡禁不止,危及耕地安全,影响土地的集约利用。

(三)农村集体建设用地利用总体规划和城镇、村庄规划相对滞后。农民住宅不集中,乡(镇)村企业分散,占地面积大,利用效率低,土地资源浪费大,难于形成合理的产业布局,难以实现集聚效益。

(四)对农村集体建设用地相关配套政策法规不尽完善,使用权流转如何收取土地流转收益金缺乏法律依据,造成国有和集体两个市场取得土地的成本不一样,统一的土地市场难以形成。

(五)土地收益分配不规范、不合理。要么各级政府对流转管得过死,政府收益分配比例过高;要么出现集体土地使用者避开土地管理的法律法规进行私下交易,造成集体和国家土地收益的双重流失。

三、推进农村集体建设用地使用权流转的工作建议

中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定,明确了集体建设用地流转的可行性与必要性,党的十八大提出了土地征用改革的重要性,推进农村集体建设用地使用权流转,有利于逐步实现国有土地与集体土地形成公正、统一、有序的城乡建设用地市场体系;有利于调整产业机构调整,增加农民的资产性收入,分享发展的成果;有利于促进农村人口集聚、土地资源集聚和公共服务资源集聚,推进农转城进程。因此,我认为,当前农村集体建设用地使用权流转需抓好以下几项工作。

(一)进一步明确农村集体建设用地权属主体。通过对乡(镇)、村、村民小组三级主体的土地使用权进行清理、评估、登记和发证,切实做到底数清、证书真,“地、账、簿、证”相统一,确保农民有权必有证,有证可贷款。

(二)建议加快推进土地管理相关法律法规的修改和完善。《土地管理法》禁止集体建设用地流转的条款已滞后于当前土地利用的现实,研究和修改当前与集体建设用地流转制度相抵触的相关法律法规势在必行。

(三)建立统一的土地流转市场和服务体系。完善农村集体建设用地使用权流转市场管理规定和交易规则,为农村集体建设用地使用权流转提供政策咨询、信息发布、地价评估、交易代理、纠纷仲裁等相关服务。

(四)加快农村土地利用总体规划和城镇、村庄规划的进程。同时,做好农村土地整治,使人口较少的自然村,逐步向城镇和中心村集中。

(五)强化土地用途管制和流转界定。集体建设用地的流转必须为集体建设用地,而非指耕地及其它集体土地;必须符合国家有关产业政策及地土地利用总体规划、城镇和村庄规划;必须是土地性质不改变、土地权属无争议;必须依法进行,统一管理;必须由农民集体经济组织运作。

四、积极创新农村建设用地土地使用权流转的政策建议

为创新农村土地管理,实现土地集约、高效、可持续利用,促进城乡统筹发展、增加农民收入。现就推进农村集体建设用地使用权流转的有关问题,提出如下政策建议。

(一)建议集体建设用地使用权可通过市场运作的方式,采取出让、转让、出租、作价(出资)入股、联营(建)、抵押等形式流转。将农村集体建设用地流转纳入城乡统一、平等竞争的土地市场体系,按照依法自愿有偿有限期原则,推进农村各类集体建设用地流转。农村集体建设用地应拥有与城镇国有建设用地几乎等同的地位,涉及商业、旅游、娱乐等经营性项目用地的,可进入土地有形市场通过招标、拍卖、挂牌等公开交易方式取得使用权。

(二)参照国有土地使用权流转的法定形式,建立农村集体土地流转程序规制。一是初次流转须经本集体经济组织成员大多数村民会议或村民代表同意,减少基层政府或村干部滥用权力、强迫流转、“暗箱操作”等侵犯农民集体土地权益的行径。二是集体建设用地的流转行为,都需要签订书面流转合同并申办登记确认手续。三是土地主管部门要加强有效监管,维护农民集体土地权益。

(三)积极推进土地承包经营权依法流转,鼓励农村宅基地使用权有偿退出政策,推动“农转城”进程,让农民自愿放弃土地承包经营权和宅基地使用权。同时要制定使农民享受与城镇职工同等的养老保险和医疗保险待遇的“双放弃换双社保”配套政策。土地流转后,通过城镇化发展、工业发展和农业产业的发展,为失地农民就业创造了一定条件。鼓励失地农民创办产业,稳定农民收入。

(四)建立市场流转的价格机制。建议参照国有土地使用权流转的出让收益标准,由县级政府土地主管部门制定本行政区域内集体建设用地使用权的基准地价,并报本级政府批准。实现集体土地和国有土地“同地、同权、同价”的政策。

(五)建立合理的农村集体建设用地使用权流转收益分配机制,理顺收益分配关系。集体建设用地流转中的收益分配问题,是规范流转管理的关键所在,涉及到各方面的利益关系。建议出让、出租集体建设用地使用权所得收益,主要用于农民集体土地所有者的社会保障和发展村集体经济,农民收益比例不能过低。当然,政府也应参与适当分配,拟转化相关税费,用税收方式对流转收益进行调整。

(六)创新土地流转方式,加快农村集体土地的流转进程。一是推行龙头企业引领型土地流转模式。即依靠农业龙头企业将分散的农户组合成专业生产联合体,按照“公司+农户”的形式进行土地流转。二是推行委托经营型土地流转模式。即建立乡镇土地流转服务中心,把分散的农户将土地“存入”服务中心,由服务中心委托农村经济合作组织,对土地进行流转,可采取承包经营、出租利用等形式。三是推行入股分红型土地流转模式。成立土地股份合作社,在不改变土地集体所有制和土地用途的前提下,推行“土地变股份,农民变股民”,进行土地入股分红,实现以地生才、带动农民增收的目的。还要积极探索农民集中居住,产业集中发展,农用土地集中经营模式,改善农民生产生活方式,缩小城乡居民收入差距。

诤言人:刘学飞

省诤言办处置意见:送省委农办、省国土资源厅、农业厅参阅。

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